Par Gabriel Lévesque
Ce texte est adapté de certaines sections de l’article Wikipédia « Cannabis au Canada », sections rédigées également par l’auteur.
Depuis le 17 octobre 2018, le cannabis à des fins récréatives est légal au Canada. L’idée de reformuler les lois en matière de cannabis (et, plus largement, en matière de drogues psychotropes) n’est pas nouvelle. Ainsi, si la criminalisation du cannabis a été mise en place dès 1923, une véritable lutte politique a eu lieu au fil des décennies entre les partisans de la prohibition et les partisans d’une approche permissive.
À la lumière de ces affrontements politiques au 20e siècle, comment le Canada en est-il arrivé à légaliser cette substance ? Quels sont les points tournants de l’histoire politique du cannabis au Canada ?
La toute première loi concernant l’usage de drogues en sol canadien est la Loi sur l’opium de 1908. Celle-ci criminalise l’importation, la fabrication et la vente d’opiacés à des fins non médicales. En 1911, une seconde mouture de la loi élargit la liste des substances prohibées[1]. L’adoption de la Loi sur l’opium et les drogues narcotiques en 1923 étend à nouveau cette liste en y intégrant le cannabis, dont pourtant la consommation au Canada n’est documentée qu’à partir des années 1930[2].
L’adoption de cette règlementation s’est déroulée rapidement et sans aucun motif clair[3]. L’impact d’une série d’articles de l’activiste et juriste Emily Murphy, rassemblés au sein du livre Black Candle (1922), est souvent donné à titre d’explication. Le recueil dépeint le cannabis comme une drogue dangereuse et établit un lien fort entre son utilisation et la folie présumée des populations immigrantes (asiatiques et latino, notamment)[4].
L’influence du discours d’Emily Murphy sur la législation de 1923 doit être mentionnée, mais des nuances s’imposent. Catherine Carstairs, historienne de l’Université de Guelph, remet en question le lien direct entre l’ouvrage et la loi[5]. Les archives semblent indiquer que les législateurs ne tenaient pas Murphy en haute estime[6]. En ce sens, pour Carstairs, plusieurs causes sont à la source de la prohibition, et pas seulement la publication de Black Candle. Elle souligne cependant que les débats sur la criminalisation de 1923 sont introuvables dans les archives parlementaires à ce jour, et qu’il est conséquemment difficile d’identifier les raisons invoquées lors de l’élaboration de cette loi[7].
Deux constats ressortent de la criminalisation de 1923. D’une part, le racisme envers les immigrants asiatiques et latino-américains joue un rôle de premier plan dans les perceptions sociales associées au cannabis. Pensons simplement à l’appellation commune « marijuana », qui émerge dans le but explicite d’associer la consommation aux latino-américains[8]. D’autre part, la consommation de cannabis ne fait pas partie des mœurs populaires à l’époque, et n’engendre conséquemment pas de problème public réel. Il faut attendre 1937 pour qu’une première arrestation pour possession de cannabis ait lieu au Canada[9], et ce n’est qu’à partir des années 1960 que le nombre d’arrestations devient significatif (21 en 1961, 39 en 1964, puis 431 en 1967)[10].
À l’échelle internationale, l’Organisation des Nations Unies (ONU) adopte en 1961 la Convention unique sur les stupéfiants et incite ses États membres à y conformer leur propre législation. Le gouvernement canadien va de l’avant la même année avec la Loi sur le contrôle de stupéfiants (remplacée en 1996 par la Loi réglementant certaines drogues et autres substances). La loi crée la catégorie des « narcotiques », les drogues jugées les plus dangereuses. Le cannabis figure parmi la liste, avec entre autres l’héroïne et la cocaïne. Des peines sévères sont appliquées aux activités entourant cette nouvelle catégorie de drogues. Dans le cas d’une possession simple de cannabis, une amende de 1000 $ peut être imposée. Dans le cas d’infractions plus graves (trafic, par exemple), une peine de prison allant jusqu’à sept ans peut être imposée[11].
La loi de 1961 consacre ainsi la prohibition en durcissant les sanctions liées au cannabis. Contrairement à l’encadrement précédent qui règlementait une substance peu ou pas consommée dans la société canadienne, ces mesures ont un effet réel sur une population qui fait de plus en plus l’usage de cannabis. Elle s’inscrit également dans une nouvelle ère de contrôle international des drogues.
Mandatée par le gouvernement libéral de Pierre-Elliott Trudeau, la Commission d’enquête Le Dain sur l’usage des drogues à des fins non médicales se déroule entre 1969 et 1972. L’objectif de la Commission est de faire état de la consommation de drogues au Canada, de recenser la littérature scientifique en la matière et de fournir des recommandations quant aux meilleures politiques à adopter. Elle est dirigée par Gérald Le Dain, qui deviendra plus tard juge à la Cour suprême.
Après de larges consultations menées partout au pays, le rapport de la Commission est déposé en 1973. La partie du rapport portant sur le cannabis attire l’attention. En effet, ses conclusions se situent en décalage évident avec les lois prohibitives en vigueur. Les commissaires soulignent entre autres que la littérature scientifique ne reconnait pas l’usage de cannabis comme dangereux en soi. En conséquence, les lois en vigueur ne sont apparemment pas basées sur des constats scientifiques, mais davantage sur des perceptions[12]. Le rapport met également en évidence que la dangerosité d’une drogue pour la santé individuelle n’est pas un critère suffisant pour l’interdire s’il existe une meilleure approche pour encadrer son utilisation[13].
La solution majoritaire envisagée par les commissaires est la décriminalisation du cannabis. Dans un avis dissident, la commissaire québécoise Marie-Andrée Bernard recommande carrément la légalisation[14]. Ces recommandations surprennent, puisqu’elles sont complètement à contre-courant des lois prohibitives en vigueur au Canada et dans le reste de l’Occident. À ce titre, les conclusions de la Commission contribuent à légitimer les voix anti-prohibition qui s’élèvent déjà depuis les années 1960.
Malgré des recommandations constructives et basées sur des données scientifiques, le rapport de la commission est rejeté par le gouvernement de l’époque. Il faut néanmoins situer la réception du rapport de la Commission dans un contexte nord-américain de consensus vis-à-vis de la répression en matière de drogues[15]. Il aurait sans doute été mal vu pour le Canada de s’écarter du paradigme prohibitif dans un pareil contexte.
Les années 1980 en Amérique du Nord sont marquées par un tournant majeur dans les politiques en matière de drogue. Les investissements publics en matière de lutte contre la drogue sont augmentés substantiellement au cours de cette période. Cette ère de répression intense de la possession, de la consommation et de la vente de drogues a été surnommée « Guerre contre les drogues » (War on Drugs). L’expression est notamment tirée d‘une conférence de presse du Président américain Richard Nixon en 1971 où il déclare que l’abus de drogues est désormais « l’ennemi public numéro 1 »[16]. Dans le cas américain, cela se traduit par des investissements fédéraux dans la répression policière dès la présidence Nixon (1969-1974), lesquels sont bonifiés en 1986 par le Président Ronald Reagan[17].
Dans le cas canadien, le début du mouvement de guerre contre les drogues peut être retracé à 1986. Souffrant d’un taux d’approbation très bas à l’époque, et devant une aversion populaire vis-à-vis l’usage de drogues, le Premier ministre Brian Mulroney du Parti Progressiste-Conservateur se laisse tenter par une politique de répression ayant le potentiel de résoudre sa crise de légitimité[18]. Dès l’année suivante, les dépenses en matière de répression sont augmentées substantiellement. Cette période est en plein cœur de ce que certains ont surnommé l’« âge sombre » de la répression de l’usage des drogues au Canada[19].
Tout comme la formulation des lois prohibitives dans les années 1920 et 1930, la guerre contre les drogues en Amérique du Nord est fortement teintée de racisme à l’endroit des minorités ethniques[20]. Encore aujourd’hui, ces minorités sont plus ciblées par la répression policière et surreprésentées dans les infractions commises en matière de drogues[21].
La Loi réglementant certaines drogues et autres substances est adoptée en 1996 et remplace la Loi sur le contrôle des stupéfiants ainsi que les parties III et IV de la Loi sur les aliments et drogues. Elle définit huit annexes des substances contrôlées. La loi prévoit également que le Gouverneur général en conseil peut modifier ces annexes pour y ajouter ou y retirer des items ou des portions d’items s’il croit que cette modification est nécessaire pour l’intérêt public.
Cette loi vise à adapter la réglementation canadienne aux dispositions de deux conventions internationales adoptées à l’ONU en 1971 et 1988 (Convention sur les substances psychotropes et Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes). Certaines modifications sont apportées sur la question du cannabis. D’abord, l’on distingue le cannabis du chanvre. Le chanvre n’étant pas classifié en tant que substance psychoactive, il devient légal. Ensuite, pour la possession de quantités inférieures à 30 grammes pour le cannabis et un gramme pour la résine, les amendes pour infraction peuvent être allégées à la discrétion d’un juge. Enfin, les peines maximales de prisons sont diminuées de sept ans à cinq ans moins un jour[22].
La fin des années 1990 est marquée par le début du débat sur les usages médicaux du cannabis[23]. Dans ce contexte, les décisions de la Cour de l’Ontario dans l’affaire R. c. Parker en 2000 consolident une remise en question déjà en cours dans la société civile. Selon les jugements rendus, la prohibition du cannabis à des fins médicales enfreint le droit à la sécurité prévu par la Charte canadienne des droits et libertés[24]. Cette décision incite le gouvernement canadien à décriminaliser l’usage du cannabis à des fins thérapeutiques. À ce titre, le Règlement sur la marihuana à des fins médicales (RMFM) sera mis en place en 2001[25].
Si le pouvoir judiciaire joue un rôle actif sur la question, le Sénat contribue également aux débats en mettant sur pied en 2000 le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, chargé d’étudier notamment les modèles politiques en matière de cannabis. Le rapport du comité, publié en 2003, énonce la thèse générale suivante :
Dans une société libre et démocratique qui reconnaît fondamentalement mais non exclusivement la primauté du droit comme source de règles normatives, et où la puissance publique doit le plus possible favoriser l’autonomie et conséquemment utiliser avec parcimonie les outils de contrainte, une politique publique sur les substances psychoactives doit s’articuler sur des principes directeurs respectant la vie, la santé, la sécurité et les droits et libertés de chaque individu qui, naturellement et légitimement, recherche son bien-être et son épanouissement, et a la capacité de reconnaître la présence, la différence et l’équivalence de l’autre[26].
Pour les commissaires, le rôle d’un État de droit comme le Canada ne devrait pas être la répression de la consommation, mais plutôt l’encadrement du libre choix des individus par une approche de responsabilisation des comportements. Suivant cette affirmation, les conclusions du rapport sont sans équivoque. D’une part, la communauté scientifique ne reconnait pas le cannabis comme une drogue dangereuse lorsque consommée avec modération. Ainsi, la dangerosité du cannabis n’apparait pas suffisante pour justifier qu’il soit prohibé. D’autre part, compte tenu que la criminalisation n’empêche manifestement pas la consommation, des milliards de dollars ont été dépensés inutilement par l’État dans la mise en vigueur de lois répressives. Dans cette optique, la recommandation principale du Comité est la légalisation et la régulation du cannabis à des fins récréatives[27].
Les conclusions du Comité ont un effet significatif sur la conception qu’ont certains élus du cannabis. Cela est particulièrement vrai au Parti libéral du Canada, alors au pouvoir. En 2003, Martin Cauchon, ministre de la justice du gouvernement de Jean Chrétien, dépose le projet de loi C-38, Loi modifiant la Loi sur les contraventions et la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Ce projet vise entre autres la décriminalisation du cannabis à des fins récréatives[28]. Le projet de loi meurt cependant au feuilleton, faute d’appui de la part de l’opposition conservatrice. Il s’agit du dernier épisode d’une courte mais importante vague de remise en question entre 2000 et 2003. À la suite de l’échec du projet de loi C-38, même si le Parti libéral est réélu de 2003 à 2006, aucune nouvelle politique concernant l’enjeu du cannabis n’est proposée.
Après un déclin relatif de la répression lors du règne libéral de 1993 à 2006, l’élection du Parti conservateur en 2006 marque le retour d’une politique de loi et d’ordre en matière de drogues. À ce titre, peu après son arrivée au pouvoir, le gouvernement du Parti conservateur de Stephen Harper lance sa Stratégie nationale antidrogue[29]. Dès l’exercice budgétaire de 2007, le gouvernement investit plusieurs dizaines de millions de dollars pour mettre en place un programme de contrôle et de répression strict de l’usage de drogues[30]. En pleine crise des opioïdes en 2015, une relance de la stratégie est effectuée sous le nom de Stratégie canadienne sur les drogues et autres substances, qui augmente le budget alloué au programme de 20 %.
Ce dernier chapitre de la guerre contre les drogues est conçu certes en réponse à la crise des opioïdes, mais il apparaît également comme une stratégie électorale concurrente à l’adoption par le Parti libéral d’une plateforme proposant la légalisation du cannabis. À la veille de l’élection de 2015, deux approches diamétralement opposées sont mises de l’avant en matière de cannabis : l’approche répressive du Parti conservateur et l’approche permissive du Parti libéral.
En 2012, le Parti libéral du Canada intègre officiellement la légalisation du cannabis à son programme sous l’impulsion de la commission des jeunes du parti[31]. Durant la campagne électorale de 2015, le parti mené par Justin Trudeau en fait une question centrale de l’élection[32]. La victoire écrasante du Parti libéral (184 députés sur 308 élus) lui donne les coudées franches pour aller de l’avant rapidement avec la légalisation du cannabis.
Ainsi, le gouvernement libéral crée dès juin 2016 un Groupe de travail sur la légalisation et la réglementation du cannabis, mandaté pour réfléchir aux différents enjeux entourant la légalisation. Des consultations publiques sont organisées à travers le pays pour connaître les préoccupations des citoyens sur la question[33]. Parallèlement, une consultation web a aussi lieu et rejoint environ 30 000 particuliers et organisations[34]. En décembre 2016, le groupe de travail remet au gouvernement fédéral un rapport comprenant 85 recommandations. Ce document sera mobilisé lors de la formulation du projet de loi légalisant le cannabis.
Le 13 avril 2017, la première mouture du projet de loi C-45, Loi concernant le cannabis et modifiant la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, le Code criminel et d’autres lois, est déposée au Parlement par le gouvernement[35]. Son entrée en vigueur est initialement prévue pour le 1er juillet 2018.
Le processus législatif est parsemé de désaccords et s’étend sur plus d’un an. Plusieurs provinces expriment leur désaccord vis-à-vis la date de légalisation, perçue comme trop hâtive pour mettre en place un système efficace de vente et instaurer un contrôle policier suffisant (notamment en ce qui trait au cannabis au volant). Cette préoccupation se heurte à une fin de non-recevoir du gouvernement fédéral[36]. Les débats au Sénat sont également mouvementés. L’âge légal et la possibilité de cultiver du cannabis à des fins personnelles font partie des sujets litigieux. L’étude prolongée du projet de loi au Sénat, marquée par des tentatives implicites du camp conservateur pour freiner le processus, retarde l’entrée en vigueur de quelques mois[37]. La sanction royale du projet de loi est donnée le 21 juin 2018[38]. La loi entre en vigueur le 17 octobre suivant.
Le cannabis étant depuis l’automne 2018 légalisé d’un océan à l’autre, les municipalités, les provinces et le gouvernement fédéral sont confrontés à plusieurs défis. Les décideurs publics doivent prendre des décisions dans un contexte d’incertitude où plusieurs zones grises demeurent quant au rôle de chacun des paliers de gouvernement dans la mise en œuvre[39]. Cette incertitude est doublée d’une méfiance vis-à-vis des effets de la substance sur la santé, particulièrement celle des jeunes. Dans plusieurs cas, dont celui du Québec, cette méfiance se traduit entre autres par un modèle qui ne rompt pas totalement avec la prohibition[40]. Reste à voir si cette méfiance politique survivra au processus de normalisation du cannabis qui devrait se produire dans les prochaines années au sein de la société.
[1] Drew Brown, « Brève histoire de la loi sur le cannabis au Canada », Vice, 17 avril 2017.
[2] Booth, M. (2003). Cannabis: A History. New York: Picador.
[3] Daniel Schwartz. « Marijuana was criminalized in 1923, but why? », CBC News, 3 mai 2014.
[4] Tattrie, John. « Légalisation du cannabis au Canada », L’Encyclopédie canadienne, 17 octobre 2019.
[5] CBC Radio. « The ban on cannabis in Canada is ending — do you know how it started? », CBC Radio (The Current), 22 février 2018.
[6] Daniel Schwartz. « Marijuana was criminalized in 1923, but why? », CBC News, 3 mai 2014.
[7] CBC Radio. « The ban on cannabis in Canada is ending — do you know how it started? », CBC Radio (The Current), 22 février 2018.
[8] NowThis News. « How The Term ‘Marijuana’ Is Rooted In Racism », Youtube, 20 juin 2018.
[9] Kenny, C. and Nolin, P.C. (2003). Cannabis: Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs. Toronto : University of Toronto Press.
[10] CBC Radio. « The ban on cannabis in Canada is ending — do you know how it started? », CBC Radio (The Current), 22 février 2018.
[11] Marie-Andrée Bertrand (2004). « Le statut pénal du cannabis au Canada », Drogues, santé et société, vol. 2, no 2.
[12] Kenny, C. and Nolin, P.C. (2003). Cannabis: Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs. Toronto : University of Toronto Press.
[13] Le Dain, Gérald. (1972) « Conclusions and Recommendations of Gerald Le Dain, Heinz Lehmann, J. Peter Stein », In Cannabis: The Report of the Canadian Government Commission of Inquiry into the Non-Medical Use of Drugs, Ottawa : Santé Canada.
[14] Bloc Pot, « Extraits du rapport Le Dain (Canada, 1973) », 17 janvier 2012.
[15] Schwartz, M. A., & Talatovich, R. (2018). The Rise and Fall of Moral Conflicts in the United States and Canada. Toronto : University of Toronto Press.
[16] Richard Nixon Foundation, « President Nixon Declares Drug Abuse « Public Enemy Number One » », 29 avril 2016.
[17] United States Drug Enforcement Administration, « Staffing and Budget ».
[18] Eric L. Jensen et Jurg Gerber, « State Efforts to Construct a Social Problem: The 1986 War on Drugs in Canada », Canadian Journal of Sociology / Cahiers canadiens de sociologie, vol. 18, no 4, 1993, p. 453-462.
[19] CBC Radio. « The ban on cannabis in Canada is ending — do you know how it started? », CBC Radio (The Current), 22 février 2018.
[20] Gordon, T. (2006). « Neoliberalism, Racism, and the War on Drugs in Canada », Social Justice, vol. 33, n° 1, p. 59-78.
[21] Owsu-Bempah, A., Luscombe, A., & Finlay, B. M. (2019). « Unequal Justice : Race and Cannabis Arrests in the Post-Legal Landscape, In A. Potter & D. Weinstock (Ed.), High Time. The Legalization and Regulation of Cannabis in Canada (pp. 114-131). Montreal & Kingston : McGill-Queen’s University Press.; Khenti, A. (2014). « The Canadian war on drugs: structural violence and unequal treatment of Black Canadians », International Journal of Drug Policy, vol. 25, n° 2, p. 190-195.
[22] Marie-Andrée Bertrand (2004). « Le statut pénal du cannabis au Canada », Drogues, santé et société, vol. 2, no 2.
[23] CBC Radio. « The ban on cannabis in Canada is ending — do you know how it started? », CBC Radio (The Current), 22 février 2018.
[24] Potter, Andrew. (2019). « In Praise of Political Opportunism, or, How to Change a Policy in Only Fifty Years », In A. Potter & D. Weinstock (éd.), High Time. The Legalization and Regulation of Cannabis in Canada (pp. 9-21). Montreal & Kingston: McGill-Queen’s University Press.
[25] Ministère de la Justice, Communications électroniques, « Légalisation et réglementation du cannabis », Gouvernement du Canada, 17 octobre 2019.
[26] Kenny, C. and Nolin, P.C. (2003). Cannabis: Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs, Toronto : University of Toronto Press.
[27] Kenny, C. and Nolin, P.C. (2003). Cannabis: Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs, Toronto : University of Toronto Press.
[28] Chambre des communes du Canada. « C-38 : Loi modifiant la Loi sur les contraventions et la Loi réglementant certaines drogues et autres substances – Parlement du Canada », 2003.
[29] Emploi et Développement social Canada, « Stratégie nationale antidrogue », Gouvernement du Canada, 24 janvier 2014.
[30] The Canadian Press, « Harper to announce $64-million anti-drug strategy », CTV News, 3 octobre 2007.
[31] Zone Politique, « Congrès du PLC : nouvelles orientations, nouveau président | Congrès biennal du Parti libéral fédéral », ICI Radio-Canada, 15 janvier 2012.
[32] Parti Liberal du Canada, « Liberal Party of Canada. A New Plan for a Strong Middle Class », 2015.
[33] Santé Canada, « Groupe de travail sur la légalisation et la réglementation du cannabis », Gouvernement du Canada, 25 février 2015.
[34] Santé Canada, « Un cadre pour la légalisation et la réglementation du cannabis au Canada », Gouvernement du Canada, 2 décembre 2016 (consulté le7 avril 2019)
[35] Chambre des communes du Canada, « Débats (Hansard), vol. 148, n° 166 – 13 avril 2017 (42-1) », Parlement du Canada.
[36] Benoit, Maude & Gabriel Lévesque. « Que la légalisation du cannabis nous apprend-elle sur le fédéralisme canadien ? », 50 déclinaisons de fédéralisme, 14 novembre 2018.
[37] Benoit, Maude & Gabriel Lévesque. « Que la légalisation du cannabis nous apprend-elle sur le fédéralisme canadien ? », 50 déclinaisons de fédéralisme, 14 novembre 2018
[38] LEGIS info, « Projet de loi émanant du gouvernement (Cdc) C-45 (42-1) », Parlement du Canada.
[39] Wesley, Jared J., & Geoff Salomons. (2019). « Cannabis legalization and the machinery of government». Canadian Public Administration / Administration publique du Canada, vol. 62, n° 4, p. 573-592.
[40] Benoit, Maude & Gabriel Lévesque. « Cannabis : entre normalisation et quasi-prohibition », La Presse, 21 octobre 2019.