Par Gabrielle Leblanc-Huard

L’interventionnisme de l’État dans l’économie peut se produire de multiples façons, mais la nationalisation est certainement sa manifestation la plus forte. Cela survient lorsque l’État prend le contrôle d’un secteur d’activité, jusque-là géré par le secteur privé, dans un objectif d’intérêt public. Il en confie alors la gestion à une entreprise publique, c’est-à-dire un organisme qui appartient à l’État et qui a pour mission d’exploiter commercialement le bien ou le service nationalisé. Ces entreprises sont aussi appelées sociétés d’État au Québec ou sociétés de la Couronne au Canada. Au Québec, les plus connues sont Hydro-Québec, Loto-Québec et la Société des Alcools du Québec. Au Canada, on peut penser à Radio-Canada, Postes Canada et VIA Rail.

Le recours à la nationalisation a été observé partout dans le monde durant le 20^e siècle, particulièrement au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale et pendant le mouvement de décolonisation dans un esprit de nationalisme économique. Les partisans du libéralisme économique ont toujours été critiques de cette intervention massive de l’État dans l’économie, mais c’est à partir des années 1980, avec la montée en popularité du néolibéralisme et du nouveau management public, que la privatisation des entreprises publiques est devenue une pratique courante.

Ainsi, il est souvent postulé que ce sont les gouvernements de gauche qui nationalisent, tandis que ceux de droite seraient responsables des privatisations. Est-ce que cette hypothèse fondée sur l’idéologie des partis politiques au pouvoir tient la route lorsqu’elle est confrontée à l’épreuve des faits ? À partir d’une recension des nationalisations et des privatisations survenues au Canada durant les 20^e et 21^e siècles, tant à l’échelle fédérale que provinciale, ce lien est ici mesuré et présenté à l’aide de graphiques. S’il est vrai que l’idéologie joue un rôle dans la décision de nationaliser ou de privatiser, certaines périodes temporelles ou certains secteurs d’activité s’avèrent plus propices à l’interventionnisme étatique, que les gouvernements soient d’allégeances sociale-démocrate, libérale ou conservatrice.

Qui nationalise au Canada et quand ? De 1902 à 1980, tous les partis, dans toutes les provinces

La première entreprise publique créée au Canada au 20^e siècle est l’Ontario Northland Transportation Commission en 1902. C’est le Parti libéral de l’Ontario qui réalise cette nationalisation dans le domaine des transports. Rapidement, l’ensemble des gouvernements fédéraux et provinciaux emboitent le pas. L’expansion de l’interventionnisme économique et l’avènement de l’État-providence, particulièrement après la Deuxième Guerre mondiale, instaurent un contexte favorable à la création de nombreuses entreprises publiques. Les secteurs nationalisés sont très diversifiés : transports (Air Canada, BC Rail), énergies (Hydro-Québec, Petro-Canada), jeux de hasard (Loto-Québec, Saskgaming), alcools (SAQ, LCBO), télécommunications (Radio-Canada, Sask Tel), industries métallurgiques et manufacturières (Saskatchewan Minerals, Canadian Arsenals Ltd.), etc.

Sur un total de 83 nationalisations dénombrées entre 1902 et 2019, 37 ont été réalisées par des gouvernements libéraux, 21 par des gouvernements conservateurs, neuf par des gouvernements du Nouveau Parti démocratique (NPD) et seize par des gouvernements d’autres allégeances (par exemple, l’Union nationale au Québec ou le Crédit social en Colombie-Britannique). Les partis libéraux sont donc clairement ceux qui y ont eu le plus recours, ce qui contredirait l’hypothèse que l’idéologie libérale soit plus favorable à la privatisation qu’à la nationalisation. Il faut toutefois nuancer ceci, car les partis libéraux sont aussi ceux qui ont été le plus souvent au pouvoir partout au Canada.

En effet, si l’on pondère le pourcentage des nationalisations effectuées par chacun des partis politiques selon le nombre de jours qu’ils ont passé au pouvoir, les résultats sont tout autres. Toute proportion gardée, les gouvernements associés au NPD sont responsables de 34 % des nationalisations recensées à travers le Canada. Cette observation est avant tout provinciale, puisque jamais le NPD n’a gouverné à l’échelle fédérale. À cet échelon, c’est le Parti libéral qui demeure le champion des nationalisations (voir graphique suivant).

C’est d’ailleurs au fédéral qu’il y a eu le plus de nationalisations au Canada. Les provinces de la Saskatchewan et du Québec se démarquent également par les nombreuses entreprises publiques qu’elles ont mises en place. Il est intéressant de remarquer que près de la moitié des nationalisations effectuées en Saskatchewan ont été réalisées par le NPD, ce qui semble confirmer l’hypothèse que les partis de gauche nationalisent davantage.

Cela étant dit, l’ensemble des provinces ont eu recours à la nationalisation et des partis d’allégeances très variées en ont été les instigateurs. En outre, les partis d’allégeance libérale au Canada ne peuvent pas être clairement catégorisés comme étant à droite sur l’échiquier politique. Selon les périodes et les personnalités à la tête des formations, les partis libéraux se sont parfois inscrits très à gauche, parfois fortement à droite. Cette ambivalence idéologique est ici manifeste, tandis que les partis libéraux se révèlent être des acteurs à la fois du mouvement de nationalisation comme de celui de privatisation aux 20^e et 21^e siècles.

Qui privatise au Canada et quand ? Majoritairement les partis conservateurs pendant les années 1980-1990

Si la première privatisation d’une entreprise publique est survenue dès 1965 (l’aéroport Norcanair par le gouvernement libéral en Saskatchewan), la privatisation au Canada est sans conteste un phénomène propre aux décennies 1980 et 1990. En effet, des 49 privatisations recensées au Canada entre 1965 et 2019, 38 ont eu lieu dans les années 1980-1990 (77,5 %). Bien que plusieurs secteurs comme les télécommunications, l’agriculture ou bien la santé aient connu des privatisations, trois champs d’activité ont principalement été touchés : les transports (Canadian National, BC Ferries), l’énergie (SOQUIP Alberta, Alberta Energy Compagny) et les industries minières et manufacturières (Havilland Aircraft Co., Sydney Steel Corporation).

Contrairement aux nationalisations auxquelles ont eu recours plusieurs partis politiques, le choix de privatiser est fortement associé à l’idéologie conservatrice. Sur un total de 49 privatisations, 31 ont été réalisées par les conservateurs (63 %), onze par les libéraux, une seule par le NPD et six par des gouvernements d’autres allégeances. Il faut aussi noter que depuis 1965, année de la première privatisation au Canada, ce sont les gouvernements conservateurs qui ont été le plus longtemps au pouvoir dans l’ensemble des juridictions canadiennes, reflétant ainsi la montée en force du néolibéralisme peu favorable à l’interventionnisme. Toutefois, même en pondérant ces résultats selon le nombre de jours passés au pouvoir, la tendance demeure la même : les gouvernements conservateurs sont beaucoup plus enclins à privatiser les entreprises publiques. Ces chiffrent semblent donc eux aussi confirmer l’hypothèse que les gouvernements plus à gauche sont plus enclins à nationaliser et les gouvernements de droite à privatiser. 

La privatisation est aussi un phénomène beaucoup plus concentré géographiquement que ne l’est la nationalisation. Si l’ensemble des juridictions canadiennes (fédérale, provinciales, territoriales) ont nationalisé certains de leurs secteurs d’activité, plusieurs n’ont pas emprunté la voie de la privatisation, ou alors de façon limitée.

Le palier fédéral et la province de la Saskatchewan se distinguent nettement par leur recours important à la privatisation. Comme ce sont aussi les juridictions qui ont créé le plus d’entreprises publiques durant le 20^e siècle, les possibilités de privatisation y sont certes plus grandes. Néanmoins, cela constitue un changement de mentalité majeur dans le rôle octroyé à l’État dans l’économie. Le cas de la Saskatchewan doit aussi être souligné puisque des dix privatisations qui s’y sont produites, quatre ont eu lieu depuis l’arrivée au pouvoir en 2008 du Saskatchewan Party (toujours à la tête de la province en 2019). Ce parti politique est reconnu pour être de centre droit, ce qui semble à nouveau confirmer l’hypothèse que les gouvernements dits plus à droite sont idéologiquement plus enclins à privatiser les entreprises publiques.

Qu’annonce le 21^e siècle en matière de nationalisation et de privatisation ?

Depuis les années 2000, les gouvernements semblent recourir autant aux privatisations qu’aux nationalisations. Pour cette période, neuf nationalisations et onze privatisations ont été enregistrées. Une nouvelle tendance se dégage toutefois au sein des privatisations. Si le recours à un transfert complet de propriété vers le privé dominait auparavant, la privatisation partielle est majoritairement utilisée par les gouvernements au 21^e siècle. Par exemple, le gouvernement libéral d’Ontario a procédé à la vente de 53 % des actions d’Hydro One[2] et le Saskatchewan Party, depuis 2013, a privatisé 39 des 75 succursales de la Saskatchewan Liquor and Gaming Authority (SLGA) en plus de permettre l’ouverture de plusieurs centaines de nouveaux magasins privés[3]. Ce type d’action permet notamment à l’État de conserver un certain contrôle sur le secteur d’activité tout en permettant au secteur privé de jouer un rôle plus important dans l’économie.

Quant aux neuf nationalisations survenues, six d’entre elles découlent de la légalisation du cannabis en 2018. Fait intéressant à noter, la création de ces entreprises publiques a été décrétée par des gouvernements qui se situaient plutôt au centre et à la droite de l’échiquier politique. Cet exemple nous invite donc à considérer que si l’idéologie des partis politiques joue un rôle dans la décision de nationaliser ou de privatiser, le secteur d’activité concerné a également une influence sur ce choix.

Le secteur de l’énergie : un domaine déterminant où dominent les idéologies politiques

Le secteur de l’énergie est l’un de ceux où le nombre de nationalisations et de privatisations a été le plus important. Il représente à lui seul près de 20 % des nationalisations (seize) et près de 25 % des privatisations (douze) observées au Canada. Ce secteur englobe à la fois les entreprises publiques exploitant l’électricité, l’énergie nucléaire, le pétrole et le gaz naturel. De 1906, date de la création d’Ontario Hydro, première société d’État dans le secteur de l’énergie, à 1985, il n’a connu que des nationalisations.

Même si les gouvernements libéraux sont ceux qui ont nationalisé le plus avec six des seize nationalisations, les gouvernements du NPD sont ceux qui ont réalisé le plus grand pourcentage des nationalisations si l’on pondère les résultats selon le nombre de jours au pouvoir de chacun des partis. Avec le NPD en tête et les conservateurs en queue de peloton, ces chiffrent confirment que les gouvernements de gauche nationalisent davantage dans le secteur de l’énergie que les gouvernements plus à droite.

Même si ce sont les provinces qui sont responsables de la compétence constitutionnelle de l’énergie, le fédéral se démarque particulièrement en la matière. Il arrive effectivement à égalité avec la Saskatchewan pour le nombre le plus élevé de nationalisations dans le secteur de l’énergie. Cela s’explique en raison de la mission des entreprises publiques créées par le fédéral : elles sont chargées d’exploiter des ressources du secteur de l’énergie sur plus d’un territoire ou d’une province. Le meilleur exemple est Petro-Canada, une société de la Couronne qui était responsable de l’exploitation et de la distribution de pétrole sur l’ensemble du territoire canadien. La Saskatchewan a également un nombre important de nationalisations dans ce secteur, puisqu’elle détenait une entreprise publique différente pour l’électricité, le gaz naturel et le pétrole (la majorité des autres provinces n’ayant qu’une seule entreprise publique pour l’ensemble du secteur de l’énergie sur leur territoire).

On remarque dans le secteur de l’énergie que le deux tiers des privatisations survenues sont partielles plutôt que complètes. Ce choix peut potentiellement s’expliquer par le fait que l’énergie est souvent un bien essentiel nécessaire pour le chauffage en hiver ou pour les déplacements des usagers. La privatisation partielle permet alors à l’État de maintenir un droit de regard sur les décisions des compagnies du secteur de l’énergie en conservant une part des actions des entreprises privatisées.

Comme pour l’ensemble des secteurs, ce sont les partis conservateurs qui privilégient la voie de la privatisation : ils sont à l’origine de sept des douze privatisations enregistrées. De plus, les gouvernements d’autres allégeances qui arrivent en deuxième position avec 29 % des privatisations effectuées sont formés du Crédit social en Colombie-Britannique et du Saskatchewan Party, deux partis politiques qui se situent au centre droit de l’échiquier politique. À l’opposé, les gouvernements du NPD n’ont privatisé aucune entreprise publique de l’énergie. Il en ressort donc que les gouvernements de droite et de centre droit sont nettement plus enclins que les autres partis à privatiser des entreprises publiques dans ce secteur.

Le secteur de l’alcool : un contexte historique qui prime sur l’idéologie

La large majorité des entreprises publiques du secteur de l’alcool ont été implantées dans les provinces et territoires du Canada dans les années 1920 lors de la fin de la prohibition, à l’exception de l’Île-du-Prince-Édouard, où la prohibition n’a été levée qu’en 1948, et du Yukon et du Nunavut qui se sont respectivement dotés de leur propre société d’État en 1977 et 1999.

Après la fin de la prohibition dans la première moitié du 20^e siècle, il semble que la création d’une entreprise publique pour la gestion de la vente d’alcool soit la seule option envisageable pour les gouvernements, puisque l’ensemble des provinces et des territoires ont choisi alors cette voie. Le secteur de l’alcool en soi, de par les enjeux sociaux, moraux, de santé et de sécurité publiques qu’il pose, est un domaine particulièrement favorable à l’intervention étatique. L’idéologie politique ne semble donc pas y avoir joué un rôle prépondérant. De fait, les partis d’allégeance conservatrice y ont presque autant nationalisé que ceux d’allégeance libérale. Les nationalisations dans le secteur de l’alcool constituent un bon contre-exemple à l’hypothèse que les partis de gauche nationalisent et que ceux de droit privatisent. La nationalisation y est beaucoup plus empreinte de l’époque que de l’idéologie des gouvernements alors en place.

Or, depuis la fin du 20^e siècle, le secteur de l’alcool, jusqu’alors nationalisé dans toutes les provinces et tous les territoires, se transforme : en 1988, la Colombie-Britannique privatise la BC Liquor Stores. L’Alberta lui emboite le pas en 1993, le Manitoba en 1994 et la Saskatchewan en 2013. Autrefois nationalisé partout au pays, le secteur de l’alcool d’aujourd’hui est partagé entre différents modes de gestion privés et publics.

Si l’idéologie politique ne joue pas un rôle important lorsqu’il est question des nationalisations de ce secteur, elle devient en revanche déterminante pour les privatisations. Des quatre provinces qui ont opté pour une privatisation, deux étaient dirigées par des partis conservateurs, soit l’Alberta et le Manitoba. En Colombie-Britannique, c’est le Crédit social, un parti politique qui préconisait un certain conservatisme économique, qui réalise la privatisation. Finalement, c’est le Saskatchewan Party, réputé pour être de centre droit sur l’échiquier politique, qui privatise 39 des 75 succursales de la SLGA. L’ensemble des partis politiques qui ont privatisé dans le secteur de l’alcool sont donc de droite ou de centre droit, ce qui confirme encore une fois l’hypothèse que les gouvernements de droite sont plus enclins à privatiser que les gouvernements de gauche.

Le secteur du cannabis : un exemple récent de la tension entre la nationalisation et la privatisation

La légalisation du cannabis par le gouvernement libéral de Justin Trudeau en 2018 a posé un défi de taille aux provinces et aux territoires : choisir quel modèle privilégier entre le public et le privé afin d’assurer la vente de cette substance.

Six provinces et deux territoires ont opté pour la nationalisation de la vente du cannabis sur leur territoire (le Québec, la Colombie-Britannique, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, l’Île-du-Prince-Édouard, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut). Quatre nouvelles entreprises sont créées (la Société québécoise du cannabis (SQDC), BC Cannabis Stores, Cannabis NB et la PEI Cannabis Management Corporation), tandis que les quatre autres juridictions optent pour une modification à la mission de leurs sociétés de la Couronne d’alcool déjà existantes (la Nova Scotia Liquor Corporation, la Newfoundland and Labrador Liquor Corporation, la NWT Liquor & Cannabis Commission et la Nunavut Liquor and Cannabis Commission).

Parmi les gouvernements qui ont opté pour un système de vente public, cinq sont formés par des partis d’allégeance libérale (Québec, Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-Labrador), un du NPD (Colombie-Britannique) et deux sont indépendants (Nunavut et Territoires du Nord-Ouest). Il semble donc y avoir une nette convergence des partis libéraux et du NPD et une absence des partis conservateurs envers le choix d’un système de vente public pour le cannabis. Il est intéressant de constater ici que les libéraux, plus traditionnellement associés à l’économie de marché, se sont pratiquement tous tournés vers un modèle public.

Cinq juridictions ont plutôt choisi de confier la vente de cannabis dans les commerces de détail à des entreprises privées (l’Ontario, l’Alberta, le Manitoba, la Saskatchewan et le Yukon). Parmi les gouvernements qui ont choisi cette option, deux sont conservateurs (l’Ontario et le Manitoba), un néo-démocrate (Alberta), un libéral (Yukon) et le dernier est le Saskatchewan Party (centre droit). Bien que diversifiés sur le plan idéologique, on observe néanmoins une certaine convergence de ces partis vers la droite de l’échiquier politique.

L’exemple du cannabis est également intéressant, car il montre l’importance de la période temporelle dans laquelle s’inscrivent les décisions. Contrairement au secteur de l’alcool, la fin de la prohibition entourant le cannabis n’a pas mené à une vague de nationalisations généralisées, et ce, malgré les enjeux sociaux, moraux, de santé et de sécurité publiques que pose la consommation de cette drogue. La montée en force du néolibéralisme depuis les années 1980 a considérablement changé l’opinion publique concernant l’interventionnisme étatique. Le fait que la nationalisation ne fasse plus consensus au début du 21^e siècle, alors qu’elle n’avait pas réellement d’opposition au début du 20^e siècle peut expliquer comment deux secteurs similaires, l’alcool et le cannabis, ont mené à des décisions si différentes.

L’idéologie politique : un facteur important, mais qui mérite d’être nuancé

Alors, est-ce vrai que les partis de gauche nationalisent et que ceux de droite privatisent ? L’analyse des nationalisations et des privatisations survenues au Canada durant les 20^e et 21^e siècles confirme généralement cette hypothèse, tout en soulignant que le secteur d’activité et la période temporelle influencent également grandement la donne. Certaines conditions peuvent pousser des gouvernements de droite à privilégier les nationalisations et des gouvernements de gauche à opter pour des privatisations. D’autres facteurs tels que l’état des finances publiques, des enjeux de santé ou de sécurité publique, une occasion d’affaires ou un contexte de crise peuvent aussi expliquer les décisions de certains gouvernements d’opter pour une action qui, de prime à bord, semble contraire à leur idéologie. Une chose est certaine : la mutation des sociétés d’État canadiennes est un phénomène complexe qui ne saurait être expliqué par un seul facteur.

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[1] Les pourcentages ont été pondérés en prenant compte du nombre de jours passés au pouvoir des partis libéraux, conservateurs, du NPD et d’idéologies autres pour le fédéral, les provinces et les territoires. Le nombre de nationalisations et de privatisations a ensuite été divisé par le pourcentage des journées occupées par chacune de ces 4 catégories et recalculé en pourcentage des nationalisations ou des privatisations effectuées pour chacune des allégeances politiques.

[2] Allaire, M. et Nadeau, N. (2018, mai 28).  Hydro One, modèle de privatisation ? La Presse, http://mi.lapresse.ca/screens/bd8a2d74-688b-472b-96df-e75fa26cd2dd__7C___0.html.

[3] Kerr, J. (2019, février 23). Change is coming, but not to privatization or liquor hours says SLGA. Prince Albert Daily, https://paherald.sk.ca/2019/02/22/change-is-coming-but-not-to-privatization-or-liquor-hours-says-slga/.